911事件与美国公民自由“黄金时代”的终结

2019年9月11日08:20:02911事件与美国公民自由“黄金时代”的终结已关闭评论
摘要

9·11事件给美国总统布什带来了一个在上任前不曾想象过的大规模重组证府的机会,与此同时,在布什证府的要求下,国会以异常迅速的速度通过了《美国爱国者法》,其影响在于极大地扩大了执法部门在监埪方面的权力。

然而,《爱国者法》的实施很快引发了一场旷日持久的关于公民“自由”与国家“安全”之间的平衡度的辩论。王希老师认为,“《爱国者法》使美国的“开放”与“自由”变成是有限制的,有条件的。美国也从一个曾经无比自信的、对世界张开双臂的国家,加入到那些它曾经批评和鄙视过的国家的行列,为了国内安全,对外界充满警惕,对内强调绝对忠诚和一致。”

重庆快乐十分本文选自《原则与妥协》(增订版),本书全面勾画了美国限政发展的全貌,作者通过梳理美国限政史上的关键概念、案例与事件,为我们了解美国宪法中重要概念的成因与历史内涵提供了参考。

重庆快乐十分(本期微信编辑:陈小渔 来源:博雅好书)

9·11

重庆快乐十分2001年9月11日是一个极为寻常的秋日,美国东部地区艳阳高照,风和日丽。上午8时左右,美利坚航空公司(American Airlines)和联合航空公司(United Airlines)的四架班机分别从波士顿、华盛顿和纽瓦克的机场起飞,飞往西海岸的洛杉矶和旧金山。四架飞机起飞后不久,均遭到基地组织成员的劫持。8点46分左右,被劫持的第一架飞机出现在纽约市曼哈顿岛上空,不等人们反应过来,飞机便以每小时500英里的速度撞入位于曼哈顿下城的世界贸易大厦双子楼北楼。飞机随即发生爆炸,机上的乘客、机组成员与劫机者当场死亡,满载的航空汽油倾泻而出,北楼内从上到下顷刻之间燃起熊熊大火。17分钟后,被劫持的第二架飞机径直飞入双子楼的南楼,发生了同样的爆炸,并引发了南楼内部的燃烧。9点59分,北楼在足足燃烧了一个多小时后轰然倒塌。29分钟后,南楼倒塌。两座摩天大楼倒塌时,尘土四起,吞没了半个曼哈顿岛,给人一种世界末日来临的感觉,全世界数以亿计的电视观众目睹了这一悲剧的发生。然而,灾难并不就此止步。9点37分,第三架被劫持的飞机出现在美国首都华盛顿上空,几秒钟后撞入美国国防部所在的五角大楼西南角,当场导致125人死亡和多人受伤。正在飞往华盛顿的第四架飞机意图攻击白宫,但机上乘客在得知地面发生的情况后与劫机分子展开了搏斗,飞机于10点零3分在宾夕法尼亚州中部的萨默赛特县坠毁,机上所有人无一生还。

9·11事件发生两年之后,美国政府公布了9·11恐怖主义袭击调查委员会(The National Commission on Terrorist Attacks on the United States)的最终报告。根据这一报告,9·11事件是位于阿富汗的极端主义组织(al-Qaida,基地组织)经过精心策划和长期准备之后对美国本土发动的一次恐怖主义袭击事件。报告指出,参与劫持飞机的19名基地组织成员多为年轻、激进的伊斯兰教原教旨主义分子;他们当中只有4人接受过专门的飞行训练,相当一部分人甚至不会讲流利的英文;然而他们仅凭随身携带的小刀、毒气罐和辣椒喷雾剂等不起眼的武器,就劫持了四架载满航空汽油的商业客机,将其变成了致命的攻击性武器,在不到两个小时的时间内,几乎是天衣无缝地执行了由基地组织领导人奥萨马·本拉登(Asama bin Laden)策划的恐怖主义活动,导致来自几十个国家近3000人的死亡,制造了美国历史上伤亡最大的恐怖主义袭击事件。

9·11的历史影响是多重的。当天死亡的人数超过了1941年的“珍珠港事件”,成为美国历史上人员伤亡最为惨重的一天。9·11也是自1812年战争以来外部势力对美国大陆国土的第一次武力袭击。袭击发生之后,美国人长期以来习以为常的地理安全感顿时消失殆尽。9·11给美国造成的直接经济损失高达11万亿美元。袭击发生之后,曼哈顿区有10万人立即失去了工作,另外23万从事旅游业及相关业务的人在随后5个月中也面临失业。然而,9·11给美国造成的伤害远不止是人员伤亡和经济损失,而是精神打击。世界贸易大厦、五角大楼以及最后一架飞机意图攻击的白宫都是美国经济、军事和证治实力的象征,此刻悉数遭到公然的袭击,这一事实极大地震撼了美国人的心理安全防线。19名年轻基地组织成员的自杀行为更是令无数美国人反复追问:“这是为什么?” “他们为什么这样恨我们?”

9·11与政府重组

9·11事件调查报告对美国国土安全状况提出了严厉的批评。袭击事件发生前,情报部门曾接到情报,但没有引起足够的重视。袭击发生时,全国处于一种毫无戒备的状态之中。当第一架飞机撞入世贸大厦北楼时,布什总统正在佛罗里达州的一所小学观摩教学,他随即被特工人员带走,送上飞机,在天上来回转悠好长时间,不断被转移到不同的地方,但在转移过程中,他乘坐的总统专机竟然接收不到准确的卫星电视讯号。全国航空防卫系统的反应也非常迟缓,直到第四架被劫持的飞机在宾夕法尼亚州坠毁之后,空军才接到起飞拦截和击落被劫持飞机的命令,而且军事打击的命令也没有被准确及时地传达给飞行员。调查报告指出,基地组织为实施9·11袭击经过了长时间的准备和预谋,但联邦政府的情报和安全部门之间未能有效和迅速地分享信息,事件发生后,政府也未能及时有效地进行应对、指挥和协调。

重庆快乐十分这样,从“国家建设”的角度来看,9·11事件给布什总统带来了一个在上任前不曾想象过的大规模重组政府的机会。在美国历史上,只有内战时期的林肯、新政和二战时期的罗斯福与冷战时期的杜鲁门获得过这样的机会。对于布什总统来说,这个机会具有特殊的证治意义。他在2001年1月的就任是最高法院对陷入计票困局的2000年总统大选进行司法干预的结果,因此他需要一个机会,来摆脱富有争议的大选的阴影,树立自己作为国家领袖的形象,并推动共和党人的证治方案。9·11正是这样一个意外的机会。9·11当晚,在对全国的演讲中,布什将袭击事件称为是一种对无辜民众的“大规模的谋杀行为”,随后又在对国会的讲话中将9·11事件定性为“自由的敌人”对美国发起的一种“战争行动”。在捍卫国土安全的名义下,布什指示他的国家安全团队,设计和实施了一次自二战以来关于美国国内安全的最大规模的制度建设,并通过随后发动的阿富汗战争和伊拉克战争,将美国拽入了后冷战的反恐战争状态之中。

重庆快乐十分9·11事件发生几天之后,布什宣布组建一个“国土安全办公室” (Office of Homeland Security),负责协调有关国土安全紧急情况的处理,要求其制定一个“综合性国家安全战略计划”,确保美国不再受恐怖主义的威胁与袭击。宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇(Tom Ridge)被任命为国土安全办公室的主任,直接向总统报告,成为总统在国土安全事务方面的主要助手。2002年3月,布什在国土安全总统指令中指示,为应对未来的恐怖主义袭击,美国需要建立一个国土安全的顾问和咨询体系,以全面、有效的方式在联邦政府各相关部门之间分享和传播信息,该体系将整合现存相关部门,针对未来可能发生的威胁的性质,“创造一种通用的词汇、语境和结构”,描述不同程度的“威胁状况”,并提出应对措施。2002年11月25日,布什正式签署了《国土安全法》(Homeland Security Act of 2002),任命里奇为国土安全部部长。2003年1月,国土安全部正式开始运转。它整合了现存20多个联邦部门机构,拥有将近18万联邦雇员,成为举足轻重的一个大部门,国土安全部部长也升为总统内阁的正式成员。

重庆快乐十分新的国土安全战略目标被定义为六个方面:情报与预警;国界和交通安全;国内反恐活动的协调;保护关键的国家机构与财产;防止灾难性恐怖主义的发生;紧急状态的准备与回应。国土安全部的组建是为了应对突如其来的大规模的国土安全的问题。9·11恐怖主义袭击调查委员会曾指出美国国内安全体制方面一系列缺陷和漏洞,包括应对机制的陈旧、部门之间情报分享的体制壁垒、航空管理反应能力的迟缓、统一协调和指挥中心的缺乏等。该委员会还指出了情报部门的经费严重不足、部门之间存在着严重的利益竞争以及国会对跨国犯罪打击不力等问题。由此可见,布什组建国土安全部的目的是要对国土安全管理进行一次机构改造,重新认识和定义国家安全的概念。布什政府的迅速反应也表现出在国家遭遇危机的时刻行政部门有能力做出迅速的调整,而国会在这个方面也给予了有力的配合,印证了证治社会学家查尔斯·蒂里关于“战争制造国家”的论述。

《爱国者法》的制定

与此同时,在布什政府的要求下,国会以异常迅速的速度通过了《美国爱国者法》(USA Patriot Act)的立法提案。该提案由威斯康星州共和党众议员提出,但真正的起草者是联邦司法部。9·11事件发生一周之后,司法部起草了立法提案,直接送交国会两院讨论。众议院在听取了司法部长阿什克拉夫特(John Ashcroft)的唯一听证之后,以337—79票通过了提案。参议院也打破了常规,提案没有经过参议院司法委员会的讨论,而是由行政部门官员与两党领袖闭门讨论之后,直接送交全院表决,并以96—1票的压倒多数获得通过。提案于10月26日经布什签署而生效。从国会的议事程序来看,《爱国者法》的通过极不寻常。该提案长达400页,总共修订了15部现行联邦法律,但从起草到生效前后只用了一个月左右的时间。提案的内容之多,涉及的范围之广,远远超出议员们的想象。许多议员根本甚至没有时间来通读全文,就被迫参与了投票表决。一位众议员称,当众议院开始投票时,提案才刚刚送到他的案头,甚至还带有复印机的余温。在9·11事件的巨大压力之下,事实上也没有多少议员敢于站出来质疑该提案的合宪性和可能带来的后果。参议员布莱德(Robert Bryd)曾警告说,这部立法提案将会导致执法部门篡夺许多国会的权力,但在该院表决的时候,只有来自威斯康星州的民主党人范戈德(Russ Feingold)投了反对票。在众议院表决时,曾有议员提出需要对提案进行辩论,但众议院议长居然直接予以否定,推动全院直接进行表决。这种违反议事程序的做法事后被批评者称为是一种“高层证治的游戏”。

《爱国者法》共分10个部分,覆盖与国土安全和打击国内恐怖主义活动相关的领域,包括执法部门之间的情报分享、提高刑法效率、监控潜在恐怖主义分子、防止国际洗钱活动、加强国界的保护、加强对外国人出入境的管理、为9·11袭击的受害者提供帮助等。核心条款是为联邦执法部门在打击和调查恐怖主义活动时提供法律上的正当性,放松或解除先前的限制,赋予执法部门——如司法部、联邦调查局等——足够的执法权力和空间,使它们能够及时、广泛、尽可能不受限制地搜集和分享相关信息,并对嫌疑人展开必要的、迅速的拘捕。该法案还增加了对恐怖主义分子和各种形式的恐怖主义活动——包括使用核武器、生化武器、炸毁证府财产、劫持航空器、放火、杀害联邦官员、袭击通讯设施等——的惩罚力度,并严禁任何人隐藏、辅助和资助恐怖主义分子。

从字面上看,《爱国者法》的目的是加强安全控制,提高司法效率,增强情报部门的监控能力,但实际上该法对“国土安全”做了重新的定义:恐怖主义行为不再只是一种犯罪行为,而是一种威胁美国安全的战争行为;政府的反恐活动在性质上也发生了变化,从制止犯罪活动提高到进行战争。在新的逻辑下,恐怖主义者不再被视为普通的罪犯,而变成了威胁美国国家安全的敌人,性质也发生了变化。《爱国者法》将国家安全置于最重要的位置,与国家的存亡联系起来,在这种情况下,政府对公珉自油和公民权利的保护就变成是有条件的了。联邦法律从注重对公民权利重庆快乐十分的保护转移到对国家生存的考虑。“自由”和“权利”不再是理所当然的公民权,而变成了一种由政府来决定谁可以享有和何时可以享有的“特权”。

《爱国者法》也将美国的反恐策略从回应危机的反应式策略,转换为先发制人式的预防式策略,即政府应将重心放在阻止和防止恐怖主义事件的发生,而不再是在恐怖主义袭击发生之后对犯罪分子进行侦办和起诉。因此,收集犯罪嫌疑人的证据升级为对敌对分子情报的搜集,原先处于隔绝状态的联邦调查局与中央情报局需要分享情报,两者的关系将从竞争变为合作,国内安全与国际安全需融为一体,通盘考虑。这种认知是全球化时代美国政府对国土安全问题思考的一个重要转向。

图片信息:2013年10月26日,恰逢美国《爱国者法》签署生效十二周年纪念日,美国上百家非盈利组织和企业举行抗义活动,抗义国家安全局所实施的“棱镜”等秘密情报监控项目。

《爱国者法》的实施

《爱国者法》极大地扩大了执法部门在几个方面的权力。在监测方面,《爱国者法》赋予联邦调查局和司法部所有可以使用的监测权,扩大了联邦调查局的活动空间,减少了对该局行动的法律限制。《爱国者法》第505条规定,联邦调查局可无需经过联邦法院的许可,直接从互联网经营商处获取用户的私人信息,包括信用卡号码、银行账号、交易记录、对互联网的使用情况(包括用户访问的网址和访问时段等)。获取这些信息的理由被笼统地包括在“国家安全需要”的名义之下。也就是说,只要联邦调查局认为被调查对象与对国际恐怖主义活动或秘密情报的监控有关,就可以对其进行监控和获取相关情报,无需经司法机构的审查和批准。这项看似平淡无奇的规定实际上牵涉到范围广泛的机构和行业,包括了所有提供电子邮件和互联网服务的运营商,也包括所有提供互联网设施和服务终端的图书馆、学校、公司、企业等。在《爱国者法》的庇护下,联邦调查局的执法人员可以任意搜查和获取电脑使用者的信息,可以向任何图书馆索取使用者的图书查询记录或网页浏览记录,可以向任何旅馆等场所发出提供客人信息的要求。以这些方式获取的涉及个人权利和隐私的信息如何得到监控和管理,则完全处于公众和司法机关的监控之外。联邦政府执法人员可以十分便捷地获得法院命令,搜集任何值得或受到怀疑的人(包括公民和非公民在内)的私人信息。法案也给予执法人员以无需法院搜查命令而进入私人住宅进行搜查的权力。

重庆快乐十分在《爱国者法》的允许下,国防部下属的“北部指挥系统”(Northern Command)新建了两个国内情报收集中心,国防部也批准了反情报体系的建立,负责搜集和分析从司法部门、军方和情报系统获取的情报。国防情报系统等机构开始对互联网的行动进行扫描。全国地理空间情报局(National Geospatial-Intelligence Agency)开始在133个城市搜集情报,并具备了获知每一户居民的详细信息——包括居住者的家庭人数、关系及背景,他们的证治倾向以及原始国籍(如果是新移民的话)——等情报的能力。除国防部外,其他的联邦机构,如司法部、国土安全部、财政部、交通部也都创造了情报监测和搜集系统。《爱国者法》还对1978年《外国情报监测法》(Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)做出了重要的修改。《外国情报监测法》原先准允联邦执法部门使用秘密监测的手段对外国势力进行监视,但其实施受到立法和司法部门的严格限制,执法部门需要出具足够的理由,并征得法院的同意后才能实施;《爱国者法》则将这项法律的适用范围开放到对国内情报的监测,允许执法部门只需说明外国情报构成其调查过程中的“一个重要目的”之后,就可以对怀疑对象实施搜查和监测,包括获取电脑存储的信息。按照联邦司法部长阿什克拉夫特的说法,只要政府监测的目的与普通的犯罪相关,该法都可以实施。这等于打通了联邦调查局的刑事检控与情报搜集两个领域之间的障碍。在《爱国者法》的规定下,联邦司法部门可以根据需要,任意界定对个人或组织进行搜查的理由,只要与反恐有关,个人电脑中的信息可以随时被搜查与监控,无需通过审查程序、申报和司法批准。这意味着,那些与外国政府毫无关系、不担任外国政府代理人的公民或在美国居住的人,只要被执法部门怀疑与恐怖主义活动有联系,其个人电脑的讯息可以处于政府的监控之下。这些规定大大扩展了《外国情报监测法》的实施范围,而在这之前,该法只是秘密地在有限的范围内实施。

除此之外,司法部还建立了自己的监控系统。2002年1月,司法部建立了恐怖主义信息与预防体制(Terrorism Information and Prevention System, TIPS)项目,即“一种对犯罪嫌疑活动的全国性报告体系”(a national system for concerned workers to report suspicious activity),目标是招募数百万美国卡车司机、邮递员、火车检票员、轮船船长、公用设施管理者等作为司法部的线人(informant),随时向政府报告任何不同寻常和值得怀疑的行动。这项计划被媒体曝光后,引起了国会的极大愤怒,国会要求司法部立即关闭类似的项目。一家澳大利亚的报纸称,如果这个项目得以实施的话,“美国将拥有比前东德更高的线人公民的比例”。

重庆快乐十分在住宅搜查方面,《爱国者法》也放宽了原有的限制性规定。根据原有的法律程序,对公民住宅实施搜查,需要从法院获得搜查许可令(search warrant),而获得搜查许可令本身需经过严格的申报和批准程序;在搜查时,必须采用“敲门与通报”(knock and announce)的程序。但在《爱国者法》的规定下,只要执法人员事先向法院通告,执法人员就可以在不通知嫌疑人的情况下,对嫌疑人住宅进行所谓“隐秘式搜查”(sneak and peek)。虽然这种被称为“延迟通报”(delayed notice)的住宅搜查以前也曾为法院所允许,但《爱国者法》允许执法部门无期限地这样做,并将这种针对个人住宅的无通报式的搜查变成了一种政府的合法行动。令人感到尤其不安的是,这种做法可以被用于几乎任何形式的犯罪调查过程。连联邦司法部都承认,在153桩类似的搜查事件中,只有12%的搜查与反恐有关。2006年《爱国者法》获得延期之后,国会开始要求司法部门须在“延迟通报”式搜查发生后的30天内向联邦法院行政办公室(Administrative Office of the Courts)通报与搜查申报程序和搜查本身相关的情况。

《爱国者法》与公珉自油

布什总统在回忆录中曾认为,他当时采取的一些措施,包括推动和实施《爱国者法》,使美国避免遭受新的恐怖主义袭击,是他在9·11事件之后最值称道的政绩之一。然而,《爱国者法》的实施很快引发了一场旷日持久的关于公民“自由”与国家“安全”之间的平衡度的辩论。布什政府的支持者声称,9·11事件之后,自由与安全是相对立的,不可能做到两全,为保证国土安全,美国人必须放弃一部分自由;但反对者则认为,《爱国者法》及相关的反恐法律扩大了执法部门的权力,打破了联邦政府三权之间的制衡,国会(立法机构)和州政府原本拥有的保护公民权利重庆快乐十分的功能被大大削弱。更令人担心的是,《爱国者法》允许执法部门对“恐怖主义”行为和活动做符合自己意愿的宽泛解释,为其监测、搜查、拘捕行动提供法律上的方便,其结果必然是执法部门将根据自己的标准来界定和管制公民的证治、经济、商业和社会生活,对美国公民的自由和权利带来实际上无处不在的联邦管制。

重庆快乐十分9·11袭击之后,国会对于执法部门给予的迅速配合是可以预料的。在9·11袭击发生之后的3个月内,国会通过的立法提案95%以上都与反恐有关,两院提出的400多部提案中有30多部在4个月内变成了法律。这样的立法速度是前所未有的。但国会并不心甘情愿将属于自己的权力转移给执法部门,这也就是为什么在讨论《爱国者法》时,众议院提出将16条充满争议的“日落条款”(sunset provisions,即受时间限制的、并非永久性的条款)置于法律之中,以便国会届时有权修订。许多赞成《爱国者法》的国会议员相信,在国家遭遇危机的时刻,立法部门可以赋予总统一些处理危机的任意性权力,但这种权力的“转让”不是永久性的,而只是暂时性的,并最终要为立法部门所收回。然而,事实证明,这只是国会的一厢情愿。恐怖主义袭击在一个相对自由和开放的社会中可以说是防不胜防,只要这类袭击不终结,执法部门的权力就不可能为国会所收回。更令相当一部分美国公民担忧的是,执法部门会利用这种任意性权力在“国土安全”的名义下推动自己的证治计划,威胁公珉自油和公民权利。事实上,一份国会的报告称,执法部门通过《爱国者法》而从事的许多案件与恐怖主义活动并没有关系。

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